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贵州精准扶贫脱贫攻坚工作实践对青海扶贫工作的启示

编者按:为学习借鉴贵州扶贫工作经验,围绕青海省扶贫开发工作建务实之言,切实履行参政党职能,2016年4月22日—29日,由青海省政协副秘书长、民建青海省委专职副主委王建民,民建青海省委秘书长卢军带队,民建青海省委调研组一行赴贵州省调研精准扶贫工作。调研组先后赴贵阳花溪区、毕节黔西县、织金县和遵义仁怀市、遵义县、湄潭县、凤岗县等县市的美丽乡村、产业扶贫基地、生态移民安置点等精准扶贫现场,听取了当地政府、政协、扶贫办、民建组织和村镇等负责人对精准扶贫工作经验的介绍交流,现将调研形成的报告报省委供参考。

 

贵州作为祖国西南一个集贫困地区、民族地区、石漠化地区为一体的多民族交汇融合的内陆省份,是全国扶贫攻坚的主战场。按照国家每年2300元扶贫标准,2015年,贵州省有农村贫困人口493 万,占全国总数的8.8%。 “十二五”以来,贵州省坚定不移地把扶贫开发作为统筹城乡发展、保障和改善民生、实现全面小康的战略举措,以创建全国扶贫攻坚示范区为载体,扎实推进“33668”扶贫攻坚行动计划,实施精准扶贫脱贫“1+10”配套文件,创新扶贫体制机制,全力实施精准扶贫,扶贫开发工作取得明显成效,探索积累了开展扶贫脱贫工作的宝贵经验。

一、贵州省精准扶贫工作的主要经验与做法

(一)认识到位,制度到位

1、精准识别,夯实扶贫基础。按照“把贫困人口找出来,把帮扶措施落到位、把党的政策送到家”的要求, 贵州省坚持“标准参考、民主评估、程序退出、动态管理”的原则,启动地毯式、拉网式全面普查,对建档立卡贫困人口进行核实,全面摸清贫困底数、深入分析致贫原因,切实做到精准帮扶。在定量上制定贫困线参考数据,在定性上通过“四看法”(一看房、二看粮、三看劳动能力强不强、四看家中有没有读书郎),重点围绕“两不愁、三保障”,严格实行“两公示、一公告”的程序,对贫困村、贫困户进行精准化识别、针对性扶持和动态化管理。

2、政策精准,打好政策组合拳。贵州省出台了《关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面小康的决定》等“1+10”配套文件,明确全省精准扶贫的奋斗目标、着力重点和具体措施。通过加强顶层设计,强化配套发力,构建起科学治贫的政策支撑体系,实施基础设施建设扶贫行动、实施产业和就业扶贫行动、实施扶贫生态移民行动、实施教育扶贫行动、实施医疗健康扶贫行动、实施财政金融扶贫行动、实施社会保障兜底扶贫行动、实施社会力量包干扶贫行动、实施特困地区特困群体扶贫行动。

3、精准切入,实施脱贫攻坚计划。全面实施结对帮扶、产业扶持、教育培训、农村危房改造、扶贫生态移民、社会保障“六个到村到户”和“小康水、小康电、小康路、小康讯、小康房、小康寨”基础设施建设,推动帮扶资源到村到户。如贵州省最有特色的“33668”脱贫攻坚计划,“33”是“从2015年到2017年,用3年时间减少300万贫困人口”;“66”是“深入实施精准扶贫‘六个到村到户’,完成‘六个小康建设’任务”;“8”是实现贫困县农村居民人均可支配收入8000元以上。

4完善扶贫项目与贫困农户的利益链结机制。2011年,贵州省实施扶贫系统财政专项扶贫资金股份合作试点工作,总结出六盘水“农村资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变”实践经验,激发了精准扶贫的内生动力。探索贫困地区产业发展基金扶贫的新路径,大力推行小额信用贷款, 仅2015年,全省投入财政扶贫资金2.16亿元,引导银行向贫困地区发放小额信用贷款76亿元,拓宽了扶贫融资渠道。将创建十大扶贫攻坚示范县与“减贫包干试点”融合,打造扶贫产业,实现扶贫产业基地、扶贫园区、加工销售和贫困农户利益链接机制有机结合,推动了区域发展、产业扶贫、到村到户高度融合。

(二)目标明确,责任到位

1、改变考核方式和标准,采用不唯GDP考核导向。2014年,贵州省出台《贵州省贫困县扶贫开发工作考核办法》,建立以精准扶贫为导向的考核机制和差异化的考核评价指标体系。把减少建档立卡贫困人口数量、提高建档立卡贫困人口收入和改善贫困地区生产生活条件作为考核县党政班子和领导干部的重要内容,弱化GDP指标权重;对地处重点生态功能区、不具备新型工业化发展条件的贫困县取消GDP考核,围绕扶贫开发的权重设置占整个考核体系的80%以上,使贫困县领导干部树立“民生为大、面子事小”的执政理念。

2、脱贫攻坚考核精准,全面提升贫困群众的福祉。近年来,贵州省先后出台实施了《贵州省市县两级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《关于建立工作目标、岗位责任、正向激励保障、负向惩戒约束“四位一体”从严管理干部机制的意见》《贵州省贫困县扶贫开发工作考核办法》,将扶贫开发成效作为贫困县干部选拔任用、年度考核及奖惩的重要依据。此外,贵州省还印发了《贵州省脱贫攻坚工作督查实施办法》《贵州省脱贫攻坚问责办法》,将督查检查作为促进精准扶贫工作的有效手段,通过督查发现问题,倒逼工作。

3、明确“一把手”工程,驻村帮扶责任落实。贵州省成立专门的省扶贫开发改革专项小组和专题组,由省委、省政府分管领导和省委组织部长担任组长、副组长。每年初层层签订扶贫责任状,将全年减贫任务和“减贫摘帽”等扶贫攻坚重大事项分解落实。全省39名省级领导分别定点联系1个扶贫工作重点县、1个贫困乡镇,一定3年。选派11590个扶贫工作队、55864名干部开展驻村帮扶,对全省所有贫困村、贫困户实现全覆盖。对软弱涣散、发展滞后的村,精准选派优秀年轻干部担任村第一书记,并按每村2万元标准建立帮扶资金,提高工作队履职能力。驻村帮扶要求做到“五个精准”、“四个全程参与”,强化驻村工作队“管道功能”。即精准掌握贫困状况、精准落实帮扶措施、精准宣传惠农政策、精准调处矛盾纠纷、精准建强基层组织;全程参与项目申报、项目实施、项目监管、项目评估。

(三)全力实施“造血式”产业扶贫

“十二五”以来,贵州省大力打造扶贫产业,投入大量扶贫资金扶持发展贫困地方优势产业,累计投入产业化财政专项扶贫资金66.5亿元,实现总产值813亿元。

1、夯实基础建设,找齐扶贫短板。对贵州最直接的描述应是那句“天无三日晴、地无三里平、人无三分银”的老话。但这次贵州之行,将这种印象彻底颠覆。在扶贫工作中,贵州严格按照“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划要求,加快基础设施建设,为全面建成小康社会打下坚实基础。特别是在交通建设方面,以乌蒙山区集中连片特困地区为主战场,出台特殊支持政策,全力推动交通基础设施先行“脱贫”,短时间内打通了经济发展的大动脉,实现了县县通高速公路,乡乡通油路、有客运站的目标,补齐了脱贫攻坚“最短板”。

2、农业产业扶贫拔穷根。贵州各地坚持把培育特色主导产业作为打赢脱贫攻坚战的根本途径,着力构建政府引导、市场主导,市场经营主体与贫困户共同参与特色主导产业发展的合作模式。如贵州省毕节市自“十二五”以来,加快发展现代山地特色高效生态农业,累计投入扶持产业项目财政专项扶贫资金100 亿元,实施到村产业项目4 万多个。通过大力发展优质菜、果、茶、药、薯和牛、羊为重点的特色生态产业,建设了一批高产高效绿色农产品基地。再如遵义市,重点打造马铃薯商品薯、高山冷凉蔬菜、山地生态畜牧业、特色经果林、中药材、高山生态有机茶等六大特色农业板块经济区。全省已初步形成了“东油西薯、南药北茶、中部蔬菜、面上干果牛羊” 的农业产业格局。

3、旅游产业扶贫方兴未艾。贵州各地旅游资源丰富,丹青赤水、阿西里西大草原、韭菜坪自然风光闻名天下。在扶贫攻坚工作中,贵州各地依托当地自然风光,以旅游产业化统揽新型工业化、绿色城镇化、农业现代化建设。全力做好全域旅游“全景式打造”、“全社会参与”、“全产业发展”、“全方位服务”、“全区域管理”五篇文章,推进旅游与经济发展、社会管理、民生事务深度融合;着力实施“旅游+行动计划”,大力发展乡村旅游、观光农业,扎实开展旅游扶贫工作,带动贫困群众由旅游发展的旁观者、局外人变为参与者和受益人。

(四)精准实施移民、教育、医疗和社会保障扶贫

1、生态移民“挪穷窝”。按照“搬得出、留得住、能就业、有保障”的要求,贵州从2012年起,对深山区、石山区、高寒山区以及不具备生存条件的地质灾害易发区47.71万户204.3万人实施扶贫生态移民搬迁。十二五期间,完成扶贫生态移民搬迁14.8万户,实现62万人口“挪穷窝”。在“十三五”期间,贵州计划完成搬迁贫困人口142万人。

2、教育扶贫“拔穷根”。贵州省把教育作为挖穷根的治本之策,专门出台《贵州省三大集中连片特殊困难地区教育扶贫工程实施方案》,将教育工程建设成效、义务教育巩固率、高中阶段毛入学率等内容纳入贫困地区党政领导干部实绩考核指标,着力阻断贫困代际传递。2015年秋季学期,贵州省在全国率先出台政策,针对在高中至本科阶段就读的农村建档立卡贫困户子女,启动实施教育精准扶贫学生资助工作;对普通高中和中职学校农村贫困学生实施“两助三免(补)”,即提供国家助学金、扶贫专项助学金、免除(补助)学费、住宿费、教科书费;对高校(含高职)贫困生实施“两助一免(补)”,即提供国家助学金、扶贫专项助学金,免除(补助)学杂费。

3、医保社保兜底“保基本”。扶贫、民政、卫计部门探索通过基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重医疗保障”,遏制和减少农村“因病致贫、因病返贫”。为确保无业可扶、无力脱贫的群体实现同步小康,贵州提出“低保、扶贫标准合一”,拟在2016年,将“两无”贫困人口实行制度兜底,将50万可能返贫的人口及时纳入保障范围,并通过持续提高保障标准,确保困难群众的基本生活水平与全面小康社会相适应。

(五)各炒一盘菜、共办一桌席”整合资源强力推进精准扶贫

贵州坚持“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”的工作思路,整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等各类资金资源,协同推进政府、市场、社会“三位一体”大扶贫格局。

1、全力开展“三类帮扶”。一是对口帮扶。国家8个沿海发达城市对口帮扶,着力在园区共建、扶贫攻坚、职业教育、人才交流、引企入黔、文化旅游等方面加强合作,实现共同发展。二是定点帮扶。31个中央单位对50个重点县开展定点扶贫。三是挂钩帮扶。101个省直部门对88个县整体挂钩帮扶。2014年,在46个重点县127个乡镇,集中投入12.7亿元财政扶贫资金,整合部门资金50亿元。

2、着力整合“四类资源”。一是整合涉农资金资源。以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台,在10个取消GDP考核县和10个有整合工作基础县,开展涉农资金整合试点,集中解决贫困地区突出问题。二是整合部门帮扶资源。推进省领导集团帮扶、部门“定、帮、联、驻”、省内区域内结对帮扶、驻村帮扶,做到不稳定脱贫,队伍不撤,干部不换。三是整合金融扶贫资源。发挥财政扶贫资金杠杆作用,利用人民银行支农再贷款,开展小额信贷金融扶贫试点,探索农村“四权”抵押方式,建立阳光共济产业发展基金,扩大扶贫资金融通总量。四是整合社会帮扶资源。完善社会扶贫导向机制,探索民营企业参与扶贫开发模式。

(六)利用大数据、互联网推进扶贫开发工作

一是通过大数据精准识别贫困人口。2014年,贵州在精准识别贫困对象录入数据库的基础上,建成省级精准扶贫信息平台,运用GPS技术等信息化手段对扶贫项目进行全过程监管,上下联通、信息共享,对贫困人口、扶贫项目和扶贫资金实行精准化管理,做到对象精准、目标精准、措施精准。

二是用大数据管理扶贫项目和资金。扶贫云采用大数据技术,在现有建档立卡、项目资金、遍访等内部数据的基础上,充分利用民政、卫计、公安、人社、房管等各行业数据、网络视频数据及互联网数据,全面、动态地掌控扶贫项目实施与资金的使用进度情况,保障扶贫项目精准到位、合理开发,保障财政专项扶贫资金安全、有效运行,保障扶贫资金使用效益。

三是用大数据开展贫困监测和评估。通过扶贫云来健全贫困监测指标体系,采用大数据手段采集与贫困人员、扶贫项目等内、外部相关数据,真实、准确、科学、合理的评估贫困地区、贫困人口状况及扶贫项目效益,为制定科学扶贫政策提供数据支撑。

四是电商对接探索扶贫新路。“黔货出山,网货下乡”。贵州投入巨资加快电子商务平台建设,探索精准扶贫新路径,基本实现“三有一能”目标,即市有农村电子商务服务中心、乡有电子商务服务站、村有电子商务服务点,贫困户能通过电子商务销售农产品、购买生产生活资料。据统计,2015年全省实现电子商务交易额1065.79亿元,同比增长40.51%。

二、贵州精准扶贫脱贫攻坚工作对我省扶贫工作的启示

(一)全面落实中央精准扶贫思想是推进精准扶贫工作的基础

贵州扶贫工作成效显著,最重要的经验是省委、省政府认真贯彻习总书记精准扶贫思想,将精准化理念作为扶贫工作的基本理念贯穿于扶贫工作的全过程,实现扶贫工作由“漫灌”到“滴灌”的转变。因地制宜,实施一村一策、一户一法,脱贫对象由被动的扶贫政策的接受者、受益者,转变成为扶贫项目的参与者、建设者甚至监督者。目前,青海省有42个贫困县(市、区、行委)、1622个建档立卡贫困村的13万户有劳动能力和发展生产意愿的贫困家庭,建档立卡贫困人口52万人,贫困面广,贫困程度深,扶贫工作任务繁重。全省扶贫工作应以“科学治贫、精准扶贫、有效脱贫”为理念,强化措施,精准扶贫。

   (二)加强领导落实责任是做好扶贫开发工作的前提

贵州扶贫工作成效显著,经验之一是省委、省政府领导对扶贫工作的高度重视,把扶贫开发工作摆在党委、政府工作的首要位置,紧紧扭住“党委主责、政府主抓、干部主帮、基层主推、社会主扶”的责任体系,坚持市、县、乡、村“四级联动”,强化组织制度保障,以扶贫开发统领农村工作。我们应借鉴贵州经验,进一步完善省负总责、市(州)主导、县(市)抓落实的管理体制。加大地方党政主要负责同志落实扶贫责任制和省直单位扶贫开发目标责任制考核力度,定期开展扶贫专项督查,督促扶贫工作责任落实。切实加强扶贫机构、队伍建设,创新完善扶贫开发思路,整合一切资源要素,推动扶贫开发与经济社会融合发展,真正形成政府、社会、市场协调推进的大扶贫格局。

(三)精准扶贫政策体系兼顾统一性和灵活性

贵州扶贫工作取得实效,关键还在于正确处理了精准扶贫中统与分的关系,在扶贫工作中既坚决执行了中央关于扶贫工作的政策,又结合本地实际制定了符合贵州实际的精准扶贫政策。扶贫工作的实际开展过程中,因省、市、县、乡、村,直至农户,每一贫困户贫困原因、程度、特点,脱贫的禀赋、资源以及返贫的可能性等都不尽相同,不能各地都依照完全相同的扶贫办法,应当允许和鼓励各级、各地扶贫单位因地制宜、因人定策,灵活开展个性化扶贫工作。我省作为一个集西部欠发达地区、高原地区、民族地区和特困地区于一身的省份,在产业扶贫上,应依托全省“四区两带一线”区域发展战略和“三区一带”农牧业发展格局,坚持因人因地分类施策,立足贫困地区资源优势,宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜商则商、宜游则游,支持贫困村和贫困人口发展特色产业,实现就地就近脱贫。在产业选择上,应在充分尊重贫困群众自主选择产业权利的基础上,支持发展农区畜牧业、设施农业、中藏药材、生态畜牧业、农畜产品加工、饲草产业、民族文化、商贸物流、乡村旅游、光伏扶贫、拉面经济等重点特色产业。在产业布局上,按照东部特色种养高效发展示范区、环湖农牧交错循环发展先行区、青南生态有机畜牧业保护发展区和沿黄冷水鱼养殖适度开发带的“三区一带”农牧业发展新格局,结合当地产业资源制定闲余产业发展规划,加快一二三产业融合发展。

四)建好精准扶贫体制机制,打造扶贫开发工作有序格局

在扶贫机制的设置上,贵州毕节市建立的“十子”机制应是一个典型:通过建立瞄靶子,建识别机制;梳辫子,建分类机制;结对子,建驻村机制;理路子,建规划机制;想法子,建帮扶机制;找票子,建配置机制;甩膀子,建动力机制;强班子,建引领机制;凑份子,建联动机制;造册子,建管理机制,有力推动了精准扶贫。就青海扶贫工作来看,应按照“十三五”规划的工作要求,逐步增加财政扶贫投入,建立以专项和行业扶贫资金为主导,金融扶贫资金和对口援青资金为补充,社会扶贫资金、新的扶贫资金来源渠道相互融合的投入机制;建立完善考核、激励机制,量化各行业部门扶贫责任考核;建立精准评估机制,制定整体脱贫验收办法,实行扶贫对象申报审批和扶贫资金公示制度,实行动态监测;整合部门扶贫工作资源,使行业部门专项规划与扶贫规划有效衔接,落实行业部门在扶贫攻坚中承担的目标、任务和责任;完善社会力量、各种市场主体参与扶贫开发优惠政策,鼓励社会各界参与扶贫,积极开展扶贫志愿者工作,着力构建政府、市场、社会协同推进的扶贫开发格局。

(五)找准“贫”根寻对“困”源,用大数据+互联网提高扶贫效率

贵州通过健全扶贫信息系统,注重扶贫主体与客体的“供需对接”,提高了扶贫工作的预见性与准确性。通过开展社会经济调查、建立数据交易和整合平台和推进数据建模、分析等增值服务,把握贫困人群发展意愿,明晰贫困区域发展要素资源禀赋差异,清晰测量已有生产发展资源利用效率。贵州的实践说明:在全社会共同参与扶贫攻坚的历史大潮中,电商扶贫作为创新性的扶贫实践必定将肩负起扶贫重任,在精准扶贫实践中发挥重要作用。青海省应建立精准扶贫大数据库,实现扶贫对象动态化管理、扶贫资源精准化配置和扶贫项目资金的管理,保障扶贫项目精准到位、合理开发,财政专项扶贫资金安全、有效地运行;把电商扶贫列为精准扶贫工程,在全省范围内选择有上网技术条件、有产业开发基础、有村站点、有物流条件、有积极性的贫困村,开展电子商务扶贫试点;积极探索电子商务与特色富民产业融合发展的路径,将贫困村、贫困户生产的产品直接销售到网络终端市场,提升贫困户利用电商创业、就业的能力素质。

(六)创新利益链接机制,强化扶贫风险防控

在“资源变资本、资金变股金、农民变股民”的“三变”改革中,贵州各地把龙头企业、大户、园区、专业合作社、农民设计成利益共同体,推行“991”股份制模式(即农户占股90%、公司占股9%、村集体占股1%),大力培育“三变”改革的承接主体,建立利益链接机制,通过购买保险、缴纳保证金等形式强化风险防控,最大限度地保证贫困户获得较好的收益。我省目前也在探索资产收益扶贫,在股权量化改革、合作社成立、发展支柱产业等顶层设计过程中,可借鉴贵州经验,通过购买保险、缴纳保证金、派驻专人监管等形式强化风险防控,保证扶贫资金、贫困户的根本利益。建立农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”新型农村合作模式,整合农村供应链、产业链、价值链,形成“民主管理、责任共担、互促共赢”的“三农”发展体制机制。可探索将扶贫资金通过量化折股的方式配置给贫困户,入股生产经营组织。支持农牧民合作社和其他经营主体通过土地、草场等托管、牲畜托养和吸收农牧民土地、草场经营权入股等方式带动贫困户增收。 

(撰写:调研部)

2016-10-18


 
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